孙辉：巴中市深化财税体制改革的探索与思考

四川省巴中市财政局 孙 辉

十八届三中全会明确提出要以改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度为重点，深化财税体制改革，建立现代财政制度。我省率先改革完善省与市（州）、扩权试点县（市）分税制财政体制。巴中市在落实好中央、省上明确的财政改革政策的同时，结合实际开展调研，重点分析绩效预算管理、预（决）算信息公开、乡镇基本财力保障、地方政府性债务管理等方面存在的困难和问题，并提出对策建议。

一、基本情况

（一）绩效预算管理工作有序推进。绩效预算管理是一种以支出结果为导向的预算管理新模式，注重预算支出的责任和效率，是政府绩效管理和财政科学化精细化管理的重要内容。巴中市按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，重点抓好建章立制和评价实践，绩效预算管理改革取得初步成效。一是绩效预算管理制度初步建立。市级先后出台了《市级财政绩效预算管理暂行办法》、《市级财政支出绩效评价管理暂行办法》、《财政项目绩效预算评价指标体系》、《市级政府性投资项目财政监管员管理办法》等绩效预算管理制度。各县（区）也出台和制定了相应的管理办法和工作措施。二是财政支出绩效评价工作逐步规范。建立了“项目单位—主管部门—财政部门”三层次评价体系，并合理运用各类评价方法，进一步规范评价工作流程。三是财政支出绩效评价范围不断扩大。市、县（区）选择若干社会关注度高、影响大的民生项目，以及经济社会发展中的热点和重点项目实行重点绩效评价，评价项目个数不断增加，评价范围不断扩大，仅市级2013年重点评价项目就增加到83个，覆盖所有财政性资金。2013年市级对88个预算单位877个项目预算执行情况进行中期评估，涉及财政资金14.45亿元。四是绩效目标管理不断加强。建立了绩效目标申报审核机制，实行预算绩效目标评审和人大审议。

（二）预（决）算信息及时对外公开。按照预（决）算信息公开要求，巴中市先后通过网站、报刊等媒体向全社会公开了如下内容：一是巴中市2013年财政预算执行情况和2014年财政预算草案、2014年市级公共财政收支预算表、市级政府性基金收支预算表；二是除涉密单位外，市级政府序列部门2014年预算、2013年部门决算情况；三是2013年市级“三公”经费支出总额、2014年市级“三公”经费预算总额；四是市级政府序列部门2013年“三公”经费决算数和2014年“三公”经费预算数。通过向全社会公开财政预（决）算信息，自觉接受人民群众的监督，有力的促进了财政法制化、规范化、精细化管理。同时，提高了财政预（决）算透明度，提升了政府的公信力，对建立诚信、廉洁、高效、服务型政府起到积极的推进作用。

（三）乡镇基本财力保障试点进展顺利。去年，全省针对“乡财县管”体制、乡镇财力较薄弱、乡镇辖区内公共设施运行维护和必要公共服务所需资金难以落实到位的问题，选择了15个县（市、区）开展乡镇基本财力保障机制试点，将基本财力保障机制向乡镇拓展。巴中市恩阳区24个乡（镇）被纳入试点范围，市财政局迅速调查核实情况，指导恩阳区制定了《巴中市恩阳区关于开展建立乡镇基本财力保障机制试点工作的实施方案》，对乡镇基本财力保障资金的资金范围、资金分配、资金拨付、资金使用管理、绩效评价和监督检查及其他事项进行了明确规定。通过建立新的财力保障机制，增强了乡镇可调控财力，辖区内的社会治理和提供基本公共服务有了必要的财力保障，调动了乡镇自主规范理财积极性，推动了乡镇由保稳定向谋发展的重大转变。

（四）地方政府性债务管理逐步规范。近年来，为加强地方政府性债务管理，市政府办先后印发了《关于做好控制和化解乡村债务工作的实施意见》、《关于加强政府投资项目监督管理工作的通知》等债务管理制度，并利用债务率、偿债率、新增债务率等指标建立起了政府性债务风险预警指标体系，强化对债务举借的审批和管理。

二、主要问题

（一）绩效预算管理方面。虽然全市绩效预算管理工作取得了阶段性成果，并走在全省前列，但改革仍处于起步阶段，还存在诸多不足之处。一是“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还一定程度存在，部分单位对绩效预算管理工作重视不够。二是绩效预算管理法制建设不完备。目前国家尚未出台绩效预算管理相关法律、法规，绩效预算管理的相关规定大部分由各级财政部门发文，并作为推进绩效预算管理改革的主要依据。三是机构设置和队伍建设需要进一步推进。目前绩效预算管理均由财政部门相关业务科室承担，尚未设置专门的绩效管理机构和形成多元化的绩效评价人才队伍，不能满足绩效预算管理的现实需要。四是全过程绩效预算管理模式还处于起步阶段，还需重点研究和深入探索。五是绩效预算管理基础工作有待进一步加强。

（二）预（决）算信息公开方面。一是信息公开不主动。个别地方对预决算信息公开认识不足，存在畏难情绪，害怕出问题，从而制约预决算信息公开的深入推进，影响信息公开的社会效果。二是公开的内容不全面。公开的内容大多局限于财政预算情况、“三公”经费及部分专项资金情况，财政决算信息及大部分专项资金的政策依据、标准、分配结果未向社会公开。部分公共财政收支预算及基金支出预算公开到类级科目，有的公开到款级科目，公开内容需进一步细化。由于预算编制的不完整性，未将国有资本经营预算、社会保险基金预算纳入公开的内容。三是工作进展不均衡。

（三）乡镇基本财力保障试点方面。一是因上级转移支付都是以县级为单位进行结算，资金的管理权、使用权在县一级，对乡镇的资金分配程序依然由县级制定。没有统一的保障标准，对乡镇基本财力保障无量化要求，导致不同地区乡镇政府保障水平差异大。二是因乡镇事权与财权无法合理确定，预算安排缺乏科学依据，乡镇支出随意性大，绩效评价工作发展滞后等原因，弱化了乡镇财政预算的科学性和合理性，消弱了政府提供公共服务的宏观调控能力，导致难以最大程度地发挥县级基本财力保障机制推动经济发展的杠杆作用。三是财政保障力度需进一步提升。2013年恩阳区各项经济指标远远低于全省、全市平均水平，加之乡村债务大及可用财力不足等难题，基层政府公共财政的供给与民生支出需求矛盾突出。财政运行主要靠上级财政转移支付维持，开展试点工作，虽然提升了乡镇财力保障水平，但与实际需求还存在较大差距。

（四）地方政府性债务管理方面。政府性债务资金加快了巴中市重点基础设施建设和重大民生工程建设，推进了全市城镇化建设进程，促进了教育、文化、卫生等各项公共事业发展，在支持地方经济社会发展方面作用明显，但也存在不少问题。一是债务管理仍不够规范。部分县（区）尚未出台综合性的债务管理制度，没有建立完善的偿债准备金制度，债务风险防控体系不健全，对融资平台公司清理不到位，对政府性债务管理系统的债务数据更新不及时等，债务管理缺乏监督约束机制。二是举债行为不够规范。部分县（区）、部门举借债务未规定进行审批，举债程序有待进一步规范。三是债务偿还负担较重。由于巴中市经济社会发展滞后，无支柱产业支撑，财政收入增长乏力，债务偿还对土地出让收入的依赖依然较大，加之融资平台公司盈利能力不强，偿债能力较差，通过信托融资、回购（BT）等方式形成的政府性债务规模较大、融资成本较高，增加了偿债压力。

三、对策建议

（一）注重机制创新，扎实推进绩效预算管理。一是加大宣传力度，强化绩效理念。充分利用各种新闻媒体、政府网络平台等，加大绩效管理理念宣传力度，不断提高社会各界的绩效意识，培育绩效管理文化，为绩效预算管理创造良好的思想基础和舆论环境。二是深化预算制度改革。重点完善政府“四本预算”体系，适时修订、调整政府收支分类科目，更加清晰的反映财政收支总量、结构和方向。三是加强制度建设，强化机制约束。按照“构建全方位工作体系、强化全过程绩效管理”的工作思路，着力加强绩效预算管理制度建设，细化和完善绩效目标管理、绩效运行监控管理、支出绩效评价管理和评价结果运用管理相关措施和办法，改革完善预算管理制度，优化预算管理流程和工作机制，逐步构建完善、规范的全过程预算绩效体系和全方位追踪问效的工作联动机制。四是深入推进绩效评价工作。继续以项目支出绩效评价为基础，稳步推进部门基本支出、部门专项支出管理绩效综合评价、专项财力性转移支付绩效评价和县（区）财政运行状况绩效考评工作，提高部门支出和县（区）财政管理水平。五是强化评价结果运用，完善激励约束机制。积极探索绩效评价结果运用的有效途径和方式，逐步建立与部门预算相结合、与行政效能建设和政务信息公开相结合、多渠道应用评价结果的激励约束机制，提高绩效意识和财政资金使用效益。六是加强绩效预算管理队伍建设。结合市、县（区）机构改革和职能调整，健全财政部门绩效评价组织和机构。引入专家参与机制，聘请熟悉相关领域政策法规、具有丰富的相关行业专业知识和管理经验的专家组成专家库，为绩效预算管理提供政策理论和技术支持。建立人大、纪检监察、审计等监督部门联动参与绩效管理的工作机制，提高绩效预算管理的能动性和权威性。

（二）注重公开透明，切实做好预（决）算信息公开。一是建立问责机制。上级部门一旦明确了公开的统一口径，各级各部门就应该按规定依法向社会公开，上级财政部门可以对各地开展情况进行比较分析、科学评价，对未达到标准和违法违规行为应追究有关人员责任，维护信息公开工作的严肃性。二是制订统一标准。上级财政部门应进一步明确、细化公开的格式和内容，哪些项目必须公开，哪些项目公开到哪种程度，各地按照统一标准组织实施好预（决）算信息公开工作。三是健全人大、审计在线监督机制，加强财政预算监督和资金使用监督。四是落实反馈整改。以信息公开群众满意度为导向，及时征集、了解反馈情况，完善细化信息公开的内容，做到真实完整、方便快捷查找。通过回复反馈、调查走访，提高财政预（决）算信息公开工作实效。

（三）注重稳妥有序，积极开展乡镇基本财力保障试点。一方面，发挥乡镇财政管理职能是乡镇基本财力保障的重要组成部分。在加大对县级基本财力保障力度的同时，应强化乡镇财政资金使用的约束力，切实提高资金的使用效率。规范财政资金拨付流程，采取公开公示、抽查巡查等手段，对财政性资金实施行之有效的监管。实行“两上两下”编制程序、完善支出定额标准、细化项目预算、支出顺序优先基本财力保障范围等措施，开展乡镇财政预算标准化体系建设，动态监督财政性资金的安排及执行情况。另一方面，开展乡镇基本财力保障绩效考核评价体系建设。乡镇基本财力保障工作是一项长期而复杂工作，基本财力保障达到多大的效果等必须通过绩效评估予以考证，结合各地人均GDP、人均财力、人均支出等要素，设定差异化的标准实行以奖代补。

（四）注重安全有效，严格规范地方政府性债务管理。一是建立债务管理机构。要成立由市、县（区）政府直管的专职债务管理机构，明确职责权限，专门负责对全市政府性债务进行管理，配备专职人员，充分发挥其管理、监督作用。二是健全风险防控体系。要尽快出台《政府性债务管理暂行办法》，从举借、使用、偿还、风险控制、监管等环节拟订具体规定。将政府性债务举借金额、举借项目、举借投向、举借效益、债务偿还全面纳入政府收支预算管理，加强预算控制，从源头上加强政府性债务管控。建立债务风险评价指标体系，对政府性债务的规模、结构、偿债高峰时段等进行综合评价。要完善预警机制，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态评估和监测。三是规范政府投资行为。加强投资项目监管，规范政府投资行为，进一步强化政府投资项目审批、管理、验收等程序。严格投资项目审批，严禁政府及其职能部门新建楼、堂、馆、所等。严格控制投资规模，凡纳入政府投资计划的项目，必须严格按照批准的项目业主、建设规模、建设内容和投资总额进行建设，未经项目审批部门批准，任何单位和个人不得擅自进行项目调整和变更建设方案和投资计划。加强投资项目监管，重点加大对BT项目的监管，建立和完善BT项目管理办法，落实风险应对机制，避免因回购资金量过大造成财政支付困难，同时，积极探索BT项目建设全程跟踪管理机制。四是积极化解存量债务。进一步加大开放合作和招商引资力度，大力发展地方规模经济和支柱产业，切实把产业做实，千方百计增加财政收入，从新增财力中安排资金偿还债务。对单位闲置资产进行清理，由国资部门统一管理，收益用于偿还债务。积极清理催收各种债权，用于偿还债务。加快新型城镇化进程，利用拓展城市空间布局的契机，不断提升土地资源利用价值，切实增强自身造血功能。完善财政管理体制，深化教育、文化、医药卫生体制改革，减轻财政负担和政府偿债压力。五是严控支出杜绝新债。严格执行预算，压缩非生产性开支，坚持量入为出的原则，加强支出控制，千方百计节约资金偿债。调整完善县乡财政体制，增强乡镇财政保障能力，切实加强对乡镇财政运行监督和村级财务监管，严防新增债务。